Skýrsla úttektarnefndar á stjórnsýslu og stjórnkerfi Reykjavíkurborgar

Nefnd sem falið var að gera úttekt á stjórnskipan og stjórnsýslu Reykjavíkurborgar í ársbyrjun 2012 hefur lokið því starfi og liggur afraksturinn fyrir í skýrslu sem borgarráði var afhent fyrr í dag. Umfjöllunarefni hennar eru borgarstjórn, borgarráð og aðrar nefndir; miðlæg stjórnsýsla borgarinnar, fagsvið og eftirlit og endurskoðun; stjórnsýslustaða B-hluta fyrirtækja gagnvart Reykjavíkurborg; vöru-, þjónustu- og verkkaup hjá Reykjavíkurborg; skipulagsmál og fjárfesting í innviðum hjá Reykjavíkurborg; úthlutun efnislegra verðmæta, styrkveitingar og kaup og sala eigna hjá Reykjavíkurborg; áhrif bankahrunsins á árinu 2008 á fjárhagsstöðu Reykjavíkurborgar og fyrirtækja hennar og að lokum er fjallað um siðferði og starfshætti stjórnsýslu Reykjavíkurborgar. Úttektin náði til árabilsins 2002–2011.

Skýrsla úttektarnefndar borgarstjórnar á stjórnsýslu og stjórnkerfi borgarinnar.



Reykjavíkurborg eins og önnur sveitarfélög er þjónustustofnun í þágu almennings; lifandi, lýðræðislegur vettvangur þar sem kjörnir fulltrúar ráða ráðum sínum og taka þær ákvarðanir sem þeir telja helst til heilla horfa fyrir íbúa sveitarfélagsins. Hafa verður þetta í huga þegar lagt er mat á stjórnskipan og stjórnsýslu í borginni en það dregur ekki úr mikilvægi þess að ákveðin festa ríki í daglegum rekstri Reykjavíkurborgar.



Það er mat úttektarnefndarinnar að stjórnskipun og stjórnsýslu hjá Reykjavíkurborg sé í meginatriðum fyrir komið með ásættanlegum hætti en á henni eru þó ýmsir hnökrar, ekki síst hvað varðar framkvæmd og eftirfylgni á mörgum sviðum.



Íslensk stjórnskipan sækir sínar fyrirmyndir fyrst og fremst til Norðurlanda, jafnt í sveitarstjórnarmálum og landsmálum. Á síðustu árum og áratugum hefur verið mikil gerjun þar í þessum efnum og tilraunir gerðar með að færa að einhverju leyti stjórnskipan yfir í rekstrarform fyrirtækja. Úttektarnefndin aflaði upplýsinga um stjórnskipan og starfskjaramál kjörinna fulltrúa í þremur norrænum borgum, Álaborg í Danmörku, Björgvin í Noregi og Gautaborg í Svíþjóð. Auk þess var aflað frekari upplýsinga um þróun mála á sveitarstjórnarstiginu í Noregi.



Hlutverk og staða kjörinna fulltrúa í stjórnsýslu Reykjavíkurborgar



Mikilvægt er að staða og hlutverk kjörinna fulltrúa gagnvart embættismannakerfinu verði skýrð og meiri og beinni aðkoma þeirra að stefnumótun í mikilvægum málaflokkum verði tryggð.



Borgarfulltrúar í Reykjavík hafa þá sérstöðu, jafnt hér á landi sem og í samanburði við þær borgir á Norðurlöndunum sem skoðaðar voru, að þeir eru allir í fullu starfi hjá sveitarfélaginu. Telur úttektarnefndin tilefni til að endurskoða starfsskyldur þeirra og kjör, meðal annars vegna fjölgunar þeirra samkvæmt sveitarstjórnarlögum á næstu árum.



Borgarstjórn hefur miklu eftirlitshlutverki að gegna lögum samkvæmt.  Að mati úttektarnefndarinnar þarf borgarstjórn að sinna eftirlitshlutverki sínu með markvissari hætti og fylgja betur eftir þeim málum sem til hennar kasta koma.



Miðlæg stjórnsýsla, fagsvið og eftirlit



Samkvæmt samþykktum og skipuriti Reykjavíkurborgar er borgarstjóri æðsti embættismaður borgarinnar og heyra sviðsstjórar beint undir hann. Reyndin er hins vegar sú að mati úttektarnefndarinnar að sviðsstjórar sækja daglegt umboð sitt til formanna fagráða frekar en til borgarstjóra. Sú skipan veldur því að ábyrgð og verkaskipting aðila getur orðið óljós og getur einnig dregið úr skilvirkni stjórnkerfisins.

Þær tíðu stjórnkerfisbreytingar sem gerðar hafa verið á hinni miðlægu stjórnsýslu borgarinnar og tíð borgarstjóraskipti hafa að mati úttektarnefndarinnar dregið úr skilvirkni stjórnsýslu borgarinnar og valdið óvissu hjá starfsmönnum.  Að mati úttektarnefndarinnar er ekki að sjá að stjórnkerfisbreytingar sem slíkar hafi lækkað kostnað við miðlæga stjórnsýslu hjá Reykjavíkurborg.



Allmikið vantar upp á að ársskýrsla og ársreikningur Reykjavíkurborgar gefi lesendum skýra mynd af öflun og ráðstöfun fjármuna, tengingu þeirra við umfang þeirrar þjónustu sem borgin veitir og hverjir beri ábyrgð á henni.



Taka þarf til endurskoðunar og meta mikilvægi einstakra þátta í eftirlitsstarfi borgarinnar, einkum þeirra sem snúa að áhættustjórnun, árangursstjórnun, siðareglum, innra eftirliti og upplýsingamiðlun.



Stjórnsýslustaða B-hluta fyrirtækja



Við gerð eigendastefnu telur úttektarnefndin rétt að horft verði til nánar tilgreindra meginatriða, svo sem ábyrgðarskila milli eiganda og fyrirtækis, stjórnunarlegs aðskilnaðar og stjórnarhátta. Úttektarnefndin telur jafnframt að síður eigi við í eigendastefnu að endurtaka ákvæði sem um viðkomandi starfsemi gilda samkvæmt lögum eða samþykktum viðkomandi félags, til að draga úr hættu á því að misræmi verði þar á milli.



Þörf er á að setja skýrari reglur eða viðmið um umboð fulltrúa Reykjavíkurborgar í stjórnum B-hluta fyrirtækja og samráð við Reykjavíkurborg sem eiganda um einstakar mikilvægar ákvarðanir, hvort sem um er að ræða mikilvægi miðað við fjárhag eða þjónustuþætti. Einnig er mikilvægt að fulltrúar í stjórnum B-hluta fyrirtækja hafi skýr viðmið um upplýsingamiðlun til Reykjavíkurborgar sem eiganda.

Skipulagsmál og fjárfesting í innviðum



Í heild virðast spár og áætlanir svæðisskipulagsins um íbúðaþróun og uppbyggingu íbúða- og atvinnuhúsnæðis eins og það var upphaflega staðfest árið 2002 hafa verið vel grundaðar og staðist í öllum aðalatriðum. Úttektarnefndin telur að legið hafi fyrir skýrar vísbendingar snemma árs 2006 um það offramboð af íbúða- og atvinnuhúsnæði sem stefndi í, en engu að síður var á árinu 2006 og síðar bætt við verulegum byggingarheimildum með breytingum á svæðisskipulaginu og samsvarandi breytingum á aðalskipulagi Reykjavíkur.

Ástæðna þess hvernig haldið var á framfylgd svæðisskipulagsins og breytingum á því er að mati úttektarnefndarinnar bæði að leita í veikbyggðri umgjörð svæðisskipulagsins samkvæmt lögum, en einnig í því sem mætti kalla skipulagsmenningu (e. planning culture) sem úttektarnefndin telur mikilvægt að bæta, sérstaklega þar sem nú eru vísbendingar um að auka eigi veg svæðisskipulagsgerðar á höfuðborgarsvæðinu. 



Samkvæmt Svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins 2001-2024  og Aðalskipulagi Reykjavíkur var áformað að vinna bindandi framkvæmdaáætlanir. Eitt af því helsta sem stendur út af við úttektina  er sú staðreynd að aldrei var unnið að þessum framkvæmdaáætlunum. 

Á síðari hluta síðasta áratugar var lagt í uppbyggingu nýrra íbúðahverfa í Reykjavík sem enn standa

að töluverðu leyti óbyggð. Reykjavíkurborg hefur lagt verulega fjármuni í uppbyggingu innviða í þeim nýju íbúðarhverfum sem ekki nýtast sem skyldi.  Þrátt fyrir þessa stöðu er ekki að sjá að borgaryfirvöld hafi lagt í sérstaka áhættugreiningu eða heildstætt mat á raunhæfum uppbyggingarhraða þessara nýju hverfa og þá hversu hröð fjárfesting borgarinnar í innviðum þarf að vera. 



Vöru-, þjónustu- og verkkaup



Eftirlitshlutverk innkauparáðs felst meðal annars í að fylgjast með því að innkaupastefnu og innkaupareglum sé fylgt við innkaup. Ráðið skal beina athugasemdum og ábendingum er varða framkvæmd innkaupa til forstöðumanns og fagráða. Að mati úttektarnefndarinnar skortir verulega á að ráðið hafi sinnt þessu viðfangsefni á því tímabili sem til skoðunar var.



Ekki verður séð af framlögðum gögnum með hvaða hætti fagráðin sinna því hlutverki sínu að bera ábyrgð á eftirliti með innkaupum sviða og stofnana sem undir þau heyra. Einnig er mismunandi hvort og hvernig sviðsstjórar upplýsa fagráðin um innkaupamál sviðanna. Þá hafa skrifstofur miðlægrar stjórnsýslu sinnt þessari upplýsingaskyldu sinni lítið sem ekkert.



Athugun úttektarnefndarinnar á því hvort hugsanlegir hagsmunaárekstrar væru til staðar í tengslum við aðkeypta vöru, þjónustu og styrki sýndi, að 74 einstaklingar hjá Reykjavíkurborg (starfsmenn og makar þeirra) höfðu tengsl við aðila sem Reykjavíkurborg hefur viðskipti við. Þar sem innri endurskoðun vinnur nú að úttekt á hugsanlegum hagsmunatengslum hjá lykilstarfsmönnum og kjörnum fulltrúum Reykjavíkurborgar afhenti úttektarnefndin innri endurskoðun nefndar upplýsingar.



Styrkveitingar, kaup og sala eigna og úthlutun efnislegra verðmæta



Í reglum um styrkveitingar er kveðið á um að við ákvörðun þeirra skuli haft tiltekið, samræmt verklag en að mati úttektarnefndarinnar er það ekki til staðar við framkvæmd og afgreiðslu þeirra. Ennfremur er það mat úttektarnefndarinnar að það skorti verulega á að samræmd upplýsingamiðlun um styrkveitingar sé til staðar hjá Reykjavíkurborg.



Farið er í meginatriðum  eftir þeim reglum sem Reykjavíkurborg hefur sett sér um kaup á fasteignum og um sölu eigna. Reglur og skilmálar um lóðaúthlutun og úthlutun byggingarréttar hafa verið skýrir og hafa verið framkvæmdir í samræmi við lög og reglur.

Skoðun úttektarnefndar er ekki ætlað að leiða fram hvort vel eða illa hafi verið staðið að sölu á eignarhlut Reykjavíkurborgar í Landsvirkjun.  Pólitísk samstaða var um tilgang sölunnar á eignarhlut Reykjavíkurborgar í Landsvirkjun. Verðmat á eignum Landsvirkjunar og þar með andvirði þess sem selt var, var niðurstaða samninga. Þegar horft er um öxl er hins vegar eðlilegt að spurt sé hvort það verð sem um samdist hafi verið rétt í ljósi þróunar  ytri og innri aðstæðna  eftir að samningar voru gerðir og fyrirtækið býr nú við.  Með vísan til þess að í sölusamningnum eru engin endurskoðunarákvæði önnur en komi til sölu ríkisins á Landsvirkjun má spyrja, hvort  fleiri atriði hefðu ekki átt að gefa tilefni til endurmats.



Fyrir liggur að skilmálar þess skuldabréfs sem gefið var út af Landsvirkjun til Lífeyrissjóðs  starfsmanna Reykjavíkurborgar hafa leitt til þess að ófyrirséð afföll hafa orðið á bréfinu sem eign í eignasafni sjóðsins. Það á sinn hátt hækkar ábyrgð Reykjavíkurborgar á neikvæðri eiginfjárstöðu sjóðsins.  Að þessu leyti vinna skilmálar bréfsins gegn þeirri stefnu að létta og skýra ábyrgðir Reykjavíkurborgar.



Áhrif bankahrunsins á árinu 2008 á fjárhagsstöðu Reykjavíkurborgar



Borgaryfirvöld brugðust strax á árinu 2008 við breyttum forsendum í verðlags- og atvinnumálum og síðan í kjölfar bankahrunsins. Náðist pólitísk samstaða  í borgarstjórn um aðgerðaáætlun til að mæta vandanum og telur úttektarnefndin að sú samvinna hafi verið mjög mikilvæg fyrir þann árangur sem borgaryfirvöld náðu með aðgerðum sínum.



Áhrif bankahrunsins á fjárhag og framkvæmdir einstakra sviða hjá Reykjavíkurborg voru einkum þau að hjá framkvæmda- og eignasviði voru allar fjárfrekar framkvæmdir teknar til endurskoðunar  og  velferðarsvið gerði aðgerðaáætlun til að laga þjónustu sviðsins að nýjum ytri aðstæðum. Á mennta- og leikskólasviði var gripið til fjölmargra aðgerða og hjá menningar- og ferðamálasviði var brugðist við versnandi rekstrarumhverfi strax snemma árs 2008. Hjá íþrótta- og tómstundasviði var einnig brugðist við strax á fyrrihluta árs 2008 með aðhaldi á flestum sviðum.



Endurmat á fjárhagsáætlun í júlí árið 2008 sýndi að halli yrði á A-hluta borgarsjóðs að fjárhæð 1,8 m.kr. þegar tekið hefði  verið tillit til fjölmargra aðgerða af hálfu borgaryfirvalda. Búist hafði verið við því í upphafi að tekjuafgangur yrði á A-hluta borgarsjóðs að fjárhæð 11,9 m.kr. en endurmatið gerði hins vegar ráð fyrir að afkoman versnaði um 13,7 m.kr.



Siðferði og starfshættir



Siðareglur Reykjavíkurborgar byggja á almennum leiðbeiningum og sækja sér fyrirmyndir til landa þar sem síður er reynt að setja fram langa og ítarlega lista um hvað er bannað og hvað er leyfilegt í opinberri þjónustu. Reglurnar gera ráð fyrir því að rökræða fari fram um hvað flokkist sem siðleg háttsemi. Í raun getur verið villandi að skoða siðareglur eingöngu sem hluta af eftirlitsumhverfi borgarinnar. Siðareglum er ætlað að vera þáttur í vitundarvakningu þeirra sem gangast undir reglurnar um eðli og markmið starfsins.



Hjá Reykjavíkurborg hefur fátt verið gert til að innleiða siðareglurnar umfram það að samþykkja þær og kynna fyrir starfsmönnum. Í raun og veru virðist ekki ljóst hvar ábyrgðin á því að nauðsynleg umræða um efni þeirra meðal kjörinna fulltrúa og starfsmanna fari fram og að þær séu endurskoðaðar og yfirfarnar.

Starfs- og verkáætlun úttektarnefndarinnar



Verkefnaáætlun gerði ráð fyrir að verkið myndi taka allt að einu ári og að kostnaður yrði ekki hærri en 43,5 m.kr. Borgarráð lagði áherslu á að við þau markmið yrði staðið. Niðurstaða af framkvæmd verksins er að úttektarnefndin hefur getað haldið sig innan þeirra marka.

Á starfstíma úttektarnefndarinnar hélt hún 32 formlega fundi. Því til viðbótar sátu allir nefndarmenn marga fundi vegna viðtala við 52 starfsmenn og kjörna fulltrúa hjá Reykjavíkurborg, en að einhverju leyti skiptu nefndarmenn með sér verkum.



Úttektarnefndin var skipuð eftirtöldum aðilum:



Sigurði Þórðarsyni , löggiltum endurskoðanda, en hann var formaður nefndarinnar

Ásdísi Hlökk Theodórsdóttur skipulagsfræðingi

Sesselju Árnadóttur lögfræðingi.

 Skýrsla úttektarnefndar borgarstjórnar á stjórnsýslu og stjórnkerfi borgarinnar.